Dal Sole24Ore.
Nella prassi degli enti locali non è infrequente che una deliberazione di variazione del bilancio contenga, tra i punti del dispositivo, una formula del seguente tenore: «Di dare atto che la presente variazione comporta altresì la modifica del Documento unico di programmazione».
Una formulazione apparentemente innocua, che può tuttavia nascondere un’inversione del corretto rapporto tra programmazione e gestione finanziaria. Quando una variazione di bilancio è la conseguenza di una modifica degli indirizzi strategici o degli obiettivi operativi, non è la decisione finanziaria a dover determinare, come suo effetto accessorio, la modifica del Dup. È, al contrario, la preventiva revisione della programmazione a costituire il presupposto delle conseguenti determinazioni finanziarie.
L’articolo 170 del Tuel individua nel Dup la guida strategica e operativa dell’ente e lo qualifica come atto presupposto indispensabile per l’approvazione del bilancio di previsione. Il comma 7 dello stesso articolo demanda al regolamento di contabilità l’individuazione dei casi di inammissibilità e improcedibilità delle deliberazioni non coerenti con il Dup.
Il documento programmatorio, dunque, non può essere ridotto a un contenitore da aggiornare per prendere atto di decisioni già assunte.
Non ogni variazione di bilancio richiede una modifica del Dup. L’adeguamento degli stanziamenti necessari a realizzare obiettivi già approvati può trovare piena giustificazione nel quadro programmatorio vigente.
La questione cambia quando la variazione comporta l’abbandono di un investimento, l’introduzione di una nuova opera, la diversa destinazione di risorse originariamente riservate a un determinato intervento, la modifica delle priorità di realizzazione oppure la modifica di obiettivi già approvati.
In queste circostanze occorre verificare se la nuova scelta sia già contemplata dal DUP o se richieda una revisione della Sezione strategica, della Sezione operativa o di entrambe.
L’aspetto assume particolare rilevanza quando viene modificata la strategia dell’ente. Il principio contabile applicato della programmazione, allegato 4/1 al Dlgs 118/2011, fonda l’individuazione degli obiettivi strategici sull’analisi delle condizioni esterne e interne all’amministrazione.
Ad esempio, la scelta di abbandonare un intervento per realizzarne un altro richiede una nuova valutazione delle esigenze della collettività, delle alternative disponibili, delle risorse necessarie e della sostenibilità economico-finanziaria delle iniziative, compresi gli effetti che i nuovi investimenti produrranno sulla spesa corrente degli esercizi successivi.
Non è sufficiente dimostrare che le risorse siano disponibili e che gli equilibri di bilancio risultino salvaguardati. Occorre motivare perché la nuova destinazione risponda alle priorità dell’ente e quali conseguenze determini rispetto agli obiettivi precedentemente approvati.
Anche l’inversione delle priorità nella realizzazione degli investimenti richiede un’adeguata analisi. Anticipare un’opera rinviandone un’altra può incidere sui bisogni soddisfatti, sui costi futuri, sulle condizioni di sicurezza delle strutture e sull’utilizzo di eventuali finanziamenti vincolati. Non si tratta necessariamente di una semplice rimodulazione temporale degli stanziamenti. La modifica delle priorità non è soltanto una diversa allocazione delle risorse, ma una scelta che deve trovare nel Dup la propria motivazione.
Queste variazioni devono essere oggetto di un consapevole confronto consiliare, prima della loro traduzione negli stanziamenti di bilancio.
In tale contesto assume rilievo il ruolo dell’organo di revisione, chiamato dall’articolo 239 del Tuel a esprimere pareri sugli strumenti di programmazione economico-finanziaria e sulle variazioni di bilancio nei casi previsti dalla norma.
La verifica del revisore non dovrebbe esaurirsi nell’accertamento della copertura finanziaria e del mantenimento degli equilibri. Deve comprendere anche la coerenza della proposta con gli indirizzi strategici e operativi approvati dal consiglio.
Non si tratta di sindacare il merito delle scelte politiche, ma di verificare che esse siano assunte attraverso un procedimento programmatorio riconoscibile, siano adeguatamente motivate e trovino corretta rappresentazione nei documenti dell’ente.
Quando una variazione di bilancio introduce scelte non contemplate dal Dup vigente, l’organo di revisione dovrebbe formulare un espresso rilievo sulla carenza del presupposto programmatorio, evidenziando la necessità che le modifiche al Dup precedano, sul piano logico e deliberativo, le conseguenti determinazioni finanziarie.
La modifica del Dup e la conseguente variazione finanziaria possono anche essere approvate nella medesima seduta consiliare, purché sia rispettata una chiara sequenza logica e deliberativa: prima la ridefinizione della programmazione, poi le determinazioni finanziarie e attuative.
Una generica formula secondo cui la variazione di bilancio “modifica conseguentemente il Dup” non sostituisce l’espressa approvazione delle nuove scelte programmatorie.
Un’ulteriore criticità riguarda la frequente approvazione di modifiche al DUP mediante allegati contenenti esclusivamente le pagine o i paragrafi variati.
Tale modalità consente di individuare le modifiche, ma rischia di trasformare il documento vigente in un collage di deliberazioni successive, la cui ricostruzione viene rimessa al cittadino, ai consiglieri, ai funzionari e allo stesso organo di revisione.
È pertanto opportuno che, accanto al prospetto delle variazioni, venga predisposto il testo integrale e coordinato del Dup risultante dalle modifiche proposte, da mettere a disposizione dei revisori e dei consiglieri prima della deliberazione e da pubblicare, dopo l’approvazione, quale versione aggiornata del documento.
Il prospetto delle modifiche consente di individuare ciò che cambia; il testo integrale e coordinato permette, invece, di verificare il documento che risulterà dalla loro approvazione.
Solo disponendo del quadro complessivo è possibile valutare se le nuove scelte siano coerenti con gli altri obiettivi, con le priorità di investimento e con le risorse dell’ente.
Il Dup deve rimanere uno strumento unitario, conoscibile e concretamente utilizzabile per verificare la coerenza degli atti successivi.
La programmazione è il processo attraverso il quale l’ente definisce, motiva e rende verificabili le proprie scelte, non può, pertanto, ridursi a un adempimento successivo alle decisioni di spesa. L’organo di revisione è chiamato a presidiare anche questo rapporto, evitando che siano le variazioni di bilancio a riscrivere, di volta in volta e per semplice conseguenza, gli indirizzi già approvati dal consiglio.