Da Norme&Tributi-NT.
Negli ultimi anni, la selezione e la nomina dei revisori legali nelle società a partecipazione pubblica si sono progressivamente collocate in una zona grigia tra diritto pubblico e diritto societario, dando luogo a prassi non sempre coerenti con il quadro normativo di riferimento e soprattutto, non trasparenti. L’esigenza, senz’altro condivisibile, di garantire la concorrenza nelle procedure di selezione e d’incarico ha spesso condotto a un’eccessiva “amministrativizzazione” delle procedure, tese più alla forma che al risultato finale.
Così sempre di più si assiste all’impropria applicazione di schemi tipici dell’appalto pubblico a una funzione che, per sua natura, ne è estranea.
La revisione legale dei conti, disciplinata dal Dlgs 39/2010, non costituisce infatti un ordinario servizio professionale né, tantomeno, un appalto di servizi come regolato dal Dlgs 36/2023. Si tratta di una funzione di interesse pubblico, caratterizzata da autonomia, indipendenza e responsabilità verso una pluralità di soggetti (soci, creditori, mercato). Il revisore non è un esecutore di prestazioni eterodirette, ma un soggetto chiamato a esprimere un giudizio tecnico indipendente, senza poter ricevere istruzioni o subire condizionamenti da parte del soggetto revisionato. Questo dato, apparentemente pacifico, entra però in tensione con molte procedure adottate nella prassi da numerose stazioni d’appalto, in cui l’incarico viene costruito secondo logiche tipiche dei contratti pubblici.
Non è raro imbattersi in avvisi di selezione corredati da veri e propri capitolati speciali d’appalto, nei quali si prevedono obblighi esecutivi, poteri di controllo sull’attività del revisore, penali contrattuali, garanzie o cauzioni e persino clausole che incidono direttamente sull’attività del revisore o che attribuiscono alla stazione appaltante determinate prerogative di coordinamento o peggio ancora, di controllo sull’operato del revisore. Pertanto, nella prassi si assiste sempre più a bandi e contratti con clausole assurdamente concepite che includono obblighi di restituzione della documentazione di lavoro, previsioni di attività ulteriori “aperte” senza revisione del compenso, o ancora disposizioni che attribuiscono al soggetto revisionato un potere di valutazione sull’operato professionale o addirittura il diritto di richiedere la sostituzione dei componenti del gruppo di revisione!
Si tratta di previsioni che contrastano non solo con la normativa di settore, con i principi internazionali e nazionali ISA, con le direttive Consob e del Mef, secondo cui il revisore risponde principalmente alla legge e agli organismi di vigilanza, e non al mandante.
A ben vedere le casistiche segnalate, si tratta soprattutto di previsioni difficilmente conciliabili con il principio di indipendenza sancito dal Dlgs 39/2010, oltre che con i principi professionali di revisione. In tali casi, il rischio non è solo teorico: la presenza di clausole incompatibili può determinare l’invalidità dell’affidamento e aprire la strada a contenziosi o rilievi da parte degli organi di controllo.
Sul punto, la Corte dei conti ha più volte chiarito che la revisione legale non è un servizio strumentale all’attività amministrativa, bensì una funzione di garanzia esterna. In diverse deliberazioni delle sezioni regionali, è stato ribadito che essa non può essere assimilata a una consulenza né a un’attività di auditing interno, e che l’ente non può esercitare poteri conformativi sull’operato del revisore. Anche l’Anac ha evidenziato che, se è legittimo adottare procedure comparative ispirate ai principi di trasparenza e concorrenza, il rapporto che ne deriva non può essere qualificato come appalto in senso proprio.
Un’altra criticità ricorrente riguarda il ruolo del collegio sindacale, spesso compresso o sostanzialmente bypassato già a partire dal momento in cui si predispone la procedura di selezione, con evidente minore incisività della stessa, anche a causa della generale impreparazione dei RUP, in questo specifico ambito. La normativa del Dlgs 39/2010 è una “lex specilis” e come tale ha precedenza su qualsiasi altra fonte normativa, incluso il codice dei contratti; all’articolo 13 attribuisce all’organo sindacale un ruolo centrale, prevedendo che esso formuli una proposta motivata per il conferimento dell’incarico. Nella prassi, tuttavia, la selezione viene talvolta impostata come una gara con graduatoria finale vincolante, trasformando il collegio in un soggetto chiamato a ratificare le scelte già compiute da un RUP che lo ha preceduto. Si tratta di un’impostazione che altera l’equilibrio delineato dal legislatore e che rischia di incidere sull’efficacia dei presidi di controllo posti a tutela dei terzi e della pubblica fede.
Non meno problematiche sono le modalità di definizione dei requisiti di partecipazione. In diversi casi si riscontrano criteri eccessivamente specifici o territorialmente circoscritti, che finiscono per restringere indebitamente la platea dei concorrenti. Requisiti costruiti su esperienze particolari o su contesti molto limitati possono tradursi, di fatto, in clausole escludenti “mascherate”, in contrasto con i principi di proporzionalità e apertura del mercato più volte richiamati dalla giurisprudenza amministrativa.
A ciò si aggiunge il tema, tutt’altro che marginale, del compenso. La previsione di corrispettivi significativamente inferiori ai valori di mercato, a fronte di un perimetro di attività ampio e spesso indefinito, rappresenta una criticità diffusa. Così, sotto la bandiera dell’efficienza e dell’economicità, si arriva anche a stabilire, a priori, un tetto massimo agli onorari e/o si prediligono proposte al ribasso, il che si traduce normalmente in un controllo meno incisivo.
Inoltre, accade spesso che in alcune procedure, oltre alla revisione legale del bilancio, vengano richieste ulteriori prestazioni (attestazioni, verifiche su sistemi contabili, relazioni su situazioni infrannuali) senza un adeguato riconoscimento economico ovvero pacchettizzando l’incarico. La Corte dei conti aveva anzitempo evidenziato come compensi incongrui possano incidere negativamente sulla qualità del controllo e determinare rischi di responsabilità amministrativa.
Le conseguenze di tali denegate prassi non sono trascurabili. L’adozione di procedure ibride e giuridicamente incoerenti può determinare l’annullabilità degli atti di selezione, la nullità delle clausole incompatibili e l’insorgere di contenziosi. Non va poi sottovalutato il rischio di rilievi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze o della Corte dei conti, piuttosto che dell’Anac, con possibili ricadute in termini di responsabilità erariale per gli amministratori che abbiano impostato o gestito in modo scorretto la procedura.
Alla luce di queste criticità, appare necessario recuperare un approccio più aderente al quadro normativo. Ciò non significa rinunciare ai principi di trasparenza e concorrenza, ma piuttosto declinarli in modo coerente con la natura dell’incarico. Una procedura corretta dovrebbe fondarsi preminentemente sul Dlgs 39/2010 nonché sulle norme civilistiche di riferimento, prevedere una selezione comparativa basata su criteri qualitativi, garantire un compenso adeguato e coinvolgere il collegio sindacale sin dalle fasi iniziali. Soprattutto, dovrebbe mantenere ferma la distinzione tra selezione dei candidati e nomina del revisore, evitando automatismi incompatibili con il ruolo degli organi societari.
Le società partecipate operano in un contesto straordinariamente complesso, che neanche il testo unico delle partecipate ha potuto risolvere, in cui si intrecciano esigenze di controllo pubblico e regole privatistiche. Proprio per questo, l’adozione di modelli procedurali standardizzati e mutuati in modo acritico dal diritto degli appalti, rischia di produrre effetti distorsivi. La revisione legale, quale presidio di affidabilità dell’informazione finanziaria, richiede invece un equilibrio più raffinato: trasparenza sì, ma senza sacrificare l’indipendenza; concorrenza sì, ma senza snaturare la funzione e il principio generale dell’equo compenso. Capita quindi di pensare male e cioè, che il modo più facile per ridurre i controlli di revisione, è proprio quello di non remunerare adeguatamente questo delicato compito.